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19世纪，伦敦曾是世界闻名的“雾都”（资料图）
【中国新闻周刊网11月22日综合报道 实习记者 陈飞】随着我国大部地区进入供暖季节，雾霾又将大范围出现。据中央气象台网站消息，未来三天，华北中南部黄淮江淮等地有雾霾天气。今年以来，我国平均雾霾日数为29.9天，较常年同期多10.3天，为1961年以来历史同期最多。10月以来，京津冀、长三角、珠三角三大城市群空气质量均比上月下降。雾霾已经成为一个全国性的环境问题。
实际上，环境问题是世界上所有国家在工业化进程中都会面对的难题。历史上，由于对这一问题认识不足，甚至发生过许多恶性的环境公害事件。如1952年的“伦敦烟雾事件”，1943年的洛杉矶“光化学烟雾事件”等。对于我们来说，幸运的是，在没有发生更为严重的灾难性事件之前，能够参考他国的经验教训，更好地解决这一难题。
伦敦：全民动员 绿色出行
法国画家莫奈画笔下的伦敦，被世人公认为他最具代表性的印象派作品。他从圣托马斯医院二楼露台远眺，将烟雾弥漫的泰晤士河与国会大厦一幅幅定格在画板上。如今，莫奈的作品也成为19世纪后期伦敦空气污染最直观的历史档案。
曾经，大伦敦地区成千上万个烟囱燃烧过程中产生的烟雾，不仅令这座城市冠上了“雾都”之名，也令生活在这座城市的人们受尽折磨。毫无节制地用煤终于让英国尝到苦果，那就是1952年的“伦敦烟雾事件”。据英国官方的统计，在大雾持续的5天时间里，约10万人罹患各类呼吸道疾病，丧生者达4000多人。在大雾过去之后的两个月内有8000多人相继死亡。根据现代史专家估算，最终有超过1.2万人因“烟雾事件”死亡。
英国人从此开始反思。1956年，世界上第一部现代意义上的空气污染防治法案《清洁空气法》出炉。根据这一法案，伦敦城内的电厂向外转移，工厂的烟囱必须达到一定高度;城市居民的传统炉灶也被大规模改造，逐步实现居民生活天然气化;冬季采取集中供暖。1968年以后，英国又出台了一系列的空气污染防控法案，这些法案针对各种废气排放进行了严格约束，并制定了明确的处罚措施，有效减少了烟尘和颗粒物。
不过，污染并未真正远离英国首都。看得见的煤烟污染变成了看不见的尾气污染。为了解决依然棘手的空气污染问题，伦敦开始了全民动员。
市长鲍里斯·约翰逊首先对伦敦的交通开刀，一方面征收“拥堵费”限制私家车进入市区，另一方面减少出租车数量;伦敦市政府还设立了一个100万英镑的基金，鼓励出租车改造为电动车;优先发展公共交通网络，鼓励市民选择地铁或公交系统出行。
据英国专家介绍，英国的公共交通定位为中心城区的主要交通方式。住在郊区的人可以开车到城市边缘的公交换乘停车场，然后坐公共交通办事，再开小汽车回家。在英国，一个十万多人的小城市就有6个换乘停车场。
1943年洛杉矶光化学烟雾事件（资料图）
此外，在伦敦市长推广下,2010年7月,一条8.5英里的自行车高速公路,从伦敦南部一直通向市中心。作为伦敦计划中12条自行车高速公路中的第一批试验线路,这条道路上目前每天约有5000辆自行车通过。伦敦市政府对发展自行车这一交通方式的投资逐年上升，从2000年的550万英镑增至2005年的2000万英镑，2010年预计还要投入2400万英镑。将来，人们甚至可以在总长8000公里的自行车专用道上穿越整个英国。2025年的自行车骑行量将比2000年增加4倍。市长本人也是经常骑着自行车上下班。
与此同时，英国各大高校、环保组织与媒体也在形成合力。这些组织联合举办了“如何降低空气污染对个人影响”的研讨会，专门探讨的伦敦市每一位居民如何从自身做起改善空气质量。伦敦国王学院还推出了一款名为“伦敦空气”的手机软件，每小时向用户免费推送伦敦空气质量。一名用户在评论中写道：“数据的上下起伏每天都在督促我过更环保的生活。”
除了推进更环保的交通方式，伦敦市政府还大力采用灰尘抑制剂这类的化学手段清洁空气。醋酸镁和醋酸钙在2011年被首先投放在了伦敦市内污染最严重的玛丽勒博路与上泰晤士街。实验表明，抑制剂可以减少高达14%的污染水平，鲍里斯后于2011年底宣布，该方案将进一步扩展到伦敦其他十几个监测站点。
但工党议员却认为这是市政府在做表面文章，他们只是把抑制剂放在空气监测站附近，也就是说虽然污染指数看上去降低了，但监测站周边空气中的有害颗粒物并未实质减少。对于反对党及环保组织的质疑，向来我行我素的鲍里斯·约翰逊市长回应称：“伦敦与世界上其他大城市一样面临环境污染难题，关键在于行动，而不是讨论哪个方案更可行。”
洛杉矶：区域联防 严格执法
洛杉矶是美国西部最大的商业城市，也是仅次于纽约的美国第二大城市。它位于圣费尔南多山谷，西临太平洋，东、南、北三面为群山环抱，处于西海岸气候盆地之中，大气状态以下沉气流为主，极不利于污染物的扩散。这种地势和空气扩散条件与北京十分相似，容易加重雾霾天气的形成。此外，洛杉矶地区常年高温、少雨，日照强烈，也给光化学烟雾的形成创造了条件。至今，洛杉矶在夏季还经常不时出现光化学烟雾不散的污染现象，成为美国夏季的“雾都”。
1943年7月26日，洛杉矶遭受了光化学烟雾污染的袭击。这次著名的光化学污染事件使洛杉矶举世皆知。这一事件给洛杉矶人敲响了警钟，洛杉矶郡于1947年成立了美国第一个空气污染控制区，并在当地建立了排污许可证制度。
随后10年里，加州南部其他 3个郡也先后成立相同组织，4个郡联合组成现在的加州南海岸空气质量管理区(SCAQMD)。可以说，这是区域联防联控的典范。“我们对上下风向地区做相应管制，这是《清洁空气法》的明确规定，美国环保局协调，地区政府间协商和合作。”加州南海岸空气质量管理局副局长陈林怡伯说。在这种组织下，加州建立起了全面的空气质量管理体系，包括计划、规则、许可证、执行和监测5个方面。具体来说，计划要明确污染源是什么，然后制定相应规则，随后发放排放许可，之后是执行，最后靠现场稽查来评估落实情况。
上世纪70年代末，SCAQMD提出了一个大胆的想法:启动一张空气治理蓝图，即陈林怡伯所指的“计划”——“空气质量管理计划”，旨在找到具体污染源，并列出防治措施和时间表。以污染源识别为例。最早，人们认为洛杉矶大气污染的元凶是家庭后院的垃圾焚烧，后来认为是工业企业，最后又发现交通才是最大问题。
“现在人们会说，洛杉矶还有山，以前哪能看见山!”（资料图）
据陈林怡伯介绍，这一计划已十易其稿。第一次制定是在1979年，现在采用的是2012年的计划，其规划年限已到2035年。“计划的目标也包括总量控制，与中国的总量控制相似，政府会定期讨论和修改。在设计空气污染防治政策时，土地、水、能源和交通等问题也随之而来。因此，计划一定要有战略性，要综合考虑所有有关资源。”
有了计划，接下来就是制定规则，即立法。广为人知的《清洁空气法》在美国空气质量控制中发挥了重要作用，而洛杉矶所属加州执行的并非这一法律。加州早在联邦政府颁布《清洁空气法》之前就颁布了自己的《空气质量法》，被联邦许可为唯一拥有自己的空气资源委员会、唯一拥有州立空气质量法的州，其他州可以自由选择遵守联邦或加州的空气法律。目前，已有14个州采用加州的空气法律，联邦《清洁空气法》也参考了加州很多经验。
由于加州空气质量在全美最差，其标准往往严于联邦。1997年，美国环保局首次增加了PM2.5指标，要求各州年均值不超过15微克/立方米，而2002年，加州的PM2.5年均值标准为12微克/立方米。在夏天臭氧值超标时，市政府会要求有关工厂削减50%的生产能力，甚至完全停止生产。如果企业违法排放，将会支付一笔可观的罚金。
“不在于立了多少法，而在于严格的执法。”陈林怡伯说:“加州有24小时投诉电话，即使半夜，也有人回应。平时，稽查人员以不事先通知的方式巡逻，如果发现企业是初犯，就采取警告的方式，否则即重罚。实行按日记罚，上限为每天5万美元。若违反年标准，就按365天算，没有总数上限。”政府除罚款外，同时没收违法所得的经济利益。造成环境损害的企业还会面临民事诉讼和公益诉讼追究赔偿，违法成本很高。最严厉的处罚是吊销企业营业执照。陈林怡伯补充说，除非认为企业有恶意欺骗或多次未达标，否则不会吊销执照。处罚对企业来说，更大的制约是一旦受过处罚，融资将受很大影响。
这一严格的法律执行过程中是否面临压力?据了解，美国环保局曾多次因环境标准太严、影响经济被告上法庭。“面对其他部门、产业或利益集团时，压力肯定有。但环境立法的基本原则是公众健康，秉持这一理念，压力就小了。”陈林怡伯说:“不过，在执行中，可以设置分期目标，这是一个不断改进的过程。”
“就大气来说，考虑到健康收益和对旅游业的帮助，大气治理的投资是正回报。”陈林怡伯说:“一个产业受限，其他产业还在增长。过去几十年，空气好转的同时，南加州经济日趋多元化，GDP也在增长。政府通过财政补贴，鼓励淘汰旧车、更新换代工业设备。这同时也推动了新产品研发，提高了投资的经济与社会效益。”
而这些严厉的措施，现在看来是卓有成效的。“虽然南加州的空气质量在全美仍属最差，但比50年前有很大进步。现在人们会说，洛杉矶还有山，以前哪能看见山!”陈林怡伯坦言:“包括洛杉矶郡在内，南加州共有4个县，面积6000平方公里，人口1600万，机动车约1000万辆。目前，PM2.5年平均值是15微克，去年12月刚刚降至12微克，24小时日均值为35微克。”
同样，洛杉矶近年来空气中臭氧的浓度也大为降低。1976年，加州南海岸地区不能达到联邦标准的天数约200天。上世纪90年代，一小时臭氧年浓度超标天数降到100天，到2010年，这一数字已下降到10天。
美丽的大阪城。（资料图）
日本：民间运动 促进立法
到过日本的人，往往都对日本干净的环境赞赏不已。在亚洲地区，东京对PM 2.5的排放标准要求最严格，它要求年平均值每立方米不超过15微克、日平均值不超过35微克。北京在上周深受空气之苦时，东京的PM 2.5也均未超过30微克。但实际上日本过去也曾深受空气污染等公害问题困扰。日本环境治理过程中的关键因素，无疑将对中国起到镜鉴意义。
大阪曾被称为“烟都”，深受煤烟污染影响。据大阪市立卫生试验所调查，1912年至1913年，大阪每年降落的煤尘量为每平方公里452吨，1924年至1925年上升至493吨。大阪市民即使在炎热夏天都不能开窗。但这仅仅是战前日本城市大气污染的一个缩影，东京、横滨等地的情况同样严重。
值得注意的是，日本高增长期的大气污染并非只限于原有工业地带，日本在战后大力推动以京滨、中京、阪神、北九州等四大既定工业带为核心、以“太平洋条形地带构想”为基础的“新产业城市”规划。在这一过程中，由石化产业造成的“联合企业公害”开始出现，最典型的莫过于“四日市公害”。
这一事件最早表现为1955年的“臭鱼” 问题，调查发现根源是石化企业的污染物排放。四日市政府1960年设立“公害对策委员会”，委托三重县立大学和名古屋大学的教授对大气污染进行调查，结果显示四日市月均煤尘降落量达14 吨。在接受调查的三滨小学130名儿童中，8成以上患有刺鼻、头痛、喉咙痛、眼痛等症状，中老年人患哮喘的发病率明显增加。
随后，其他工业地带也陆续出现类似问题，以此为契机，日本社会对公害的关注空前增强。日本在1962年颁布《煤烟限制法》、1967年制定《公害对策基本法》、1968年出台《大气污染防止法》。
法律的生命力在于执行。遗憾的是，这些环保法案的执行并非一帆风顺，最初遭遇到多重阻力和抵制，在高增长的1960年代后半期，日本几乎所有的重要城市都未能依法达标。
在这样的情况下，从1960年代后期开始，日益高涨民间舆论和席卷日本全国的“反公害”市民运动，以及积极推动这一进程的新闻界，发挥了重要作用，这几乎成为日本治理污染出现转折的最关键因素。
当然，早在1963年到1964年，跨越三岛市、沼津市、清水町三地的石化联合企业带建设计划，就因当地居民的联合抵制而破产。这对1960年代后期开始的反公害运动产生了巨大影响。
在民意面前，日本政治家，尤其是主政一方的地方首长，开始纷纷凭借“反公害”旗号争取民众支持。例如，飞鸟田一雄1963年出任横滨市市长、美浓部亮吉1967年出任东京都知事、黑田了一1971年出任大阪府知事、伊藤三郎1971年出任川崎市市长。
他们均以“反公害”姿态赢得选举，并先于中央政府强势推动治污。例如，飞鸟田一雄1964 年与电源开发公司签署《公害防止协定》，美浓部亮吉1969年制定《东京都防止公害条例》等。可以说，充分发挥地方主导权是战后日本公害行政演进史中的一大特色。
在这样的形势下，日本国会重新开始加强立法。1970年12月召开的“临时国会”对《公害对策基本法》进行修订，将“环保应与经济相协调”条款删除，集中审议并通过14 部公害法案。此次国会被当时的媒体形容是“公害国会”，成篇累牍的报道对民间舆论的形成功不可没。
同时，从1960年代中后期开始，要求损害赔偿和禁止排污的一系列“公害诉讼”正式拉开帷幕。最著名的无疑是被誉为“战后四大公害诉讼”的“新泻水俣病第一次诉讼”(1967年)、“四日市公害第一次诉讼”(1967年)、“痛痛病第一次诉讼”(1968年)和“熊本水俣病第一次诉讼”(1969年)。
1970年代初期，这些诉讼的原告方纷纷胜诉，这无疑在公害防止史上具有指向性的划时代意义。这些公害诉讼让日本确立了一些极重要的法律原则，如“预测污染物对居民健康的危害是企业必须高度重视和履行的义务，忽视这些义务等同于过失”、“只要污染危害超限的既成事实成立，即使无过失，也应承担赔偿责任”等。
此外，通过这些公害诉讼，日本建立起了一套独具特色的救济、补偿制度。
比如，日本《救济公害健康受害者特别措施法》(《救济法》)规定，需对因大气污染引起支气管哮喘、慢性支气管炎等的患者医疗费实施补偿，须由个人支付部分中，相关的事务费由国家和地方自治体负担，医疗费、医疗津贴、护理津贴由企业界负担一半，另一半则由国家和地方自治体负担。
日本《公害健康损害补偿等相关法律》(《公健法》)规定，在大气污染危害的“第一类指定区域”，即严重受大气污染影响而疾病多发区域，“损害补偿费”(含疗养费、身体障碍补偿费、家属补偿费、家属补助费、儿童补偿费、葬祭费等)通过“课征金体制”——根据硫氧化物排放量征收相应的“污染负荷量课征金”来征收财源。
可以说，在日本治理污染的整个过程中，国会立法、政府重视、市民运动、媒体助推、民间诉讼等都是缺一不可的推动力量。天上不会掉馅饼，世上也没有救世主，面对严重的环境污染和有令不行、有法不依，中国今后的环保也必将有赖于每个人的合力推动，依靠凝聚社会共识来争取。(综合人民网，中国环境报，东方早报等报道)
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发表于 2013-12-12 23:05
